Le politiche attive ed i servizi per il lavoro tra Stato e Regioni

di Romano Benini, Docente politiche attive del lavoro e consulente per le Regioni 

Un problema da affrontare

La legislazione concorrente introdotta con la riforma del 2001 ha riguardato alcuni degli aspetti più importanti per lo sviluppo ed il lavoro. Secondo molti studiosi ed analisti, anche internazionali, la frammentazione che si è determinata in Italia a seguito della legislazione concorrente ha creato e continua a creare diversi problemi che incidono sulla competitività dei territori e delle imprese, ostacolano la mobilità del lavoro e creano grosse difficoltà al sistema paese. La necessità di “ fare sistema” è uno degli aspetti più determinanti, un obiettivo da cogliere per affrontare i cambiamenti ed uscire dalla crisi. L’estrema dispersione dei poteri e delle competenze sul lavoro determinata dal Titolo V della Costituzione come modificato dalle leggi del decentramento amministrativo culminate con la riforma del 2001 costituisce un evidente ostacolo per l’Italia nell’obiettivo del “ fare sistema”.

Va considerato come gli aspetti del cosiddetto “ sistema dello sviluppo umano “ siano oggi considerati centrali per poter aumentare la capacità competitiva di un territorio e di una nazione. Si tratta degli investimenti, delle funzioni e degli interventi destinati ad aumentare le competenze delle persone, a sostenere il capitale umano, a rafforzare la capacità d’agire. Sono competenze che in tutti i paesi europei hanno politiche e sistemi nazionali di riferimento, che vengono sostenuti tramite il ruolo dei fondi europei , in particolare il fondo sociale europeo FSE. Si tratta delle misure relative all’inclusione sociale, alla formazione, all’attivazione al lavoro ed ai servizi per l’impiego.

In tutti i paesi europei il governo e la programmazione delle misure destinate allo sviluppo umano sono di competenza nazionale ed anche quei paesi come la Germania che hanno un forte sistema “regionale” hanno provveduto a definire un sistema nazionale per il governo e la programmazione di questi interventi come prerogativa nazionale.  La condizione di disoccupazione non cambia infatti da regione a regione e necessita di strumenti unitari e soluzioni nazionali. Questa scelta comporta peraltro che non esiste nella maggior parte dei paesi europei una legislazione regionale su questi aspetti, ma solo nazionale. I motivi di questa scelta sono evidenti e chiari : le azioni e gli strumenti per lo sviluppo umano costituiscono diritti inalienabili e definiti per i cittadini, che non possono essere cambiati od essere diversi sia per le loro caratteristiche che per la loro qualità di intervento in ogni regione.

Separare, distinguere e cambiare le regole e gli strumenti di fondo che riguardano l’inclusione sociale, l’attivazione e l’inserimento al lavoro non solo divide tra loro cittadini che sono invece resi uguali dal medesimo bisogno, ma contribuisce a creare sistemi territoriali che hanno una ben diversa efficienza per quanto riguarda il mercato del lavoro e per la sua efficacia. Dopo 15 anni dalla riforma del Titolo V possiamo constatare come questo rischio si sia avverato, esattamente in questo modo : l’Italia ha oggi un mercato del lavoro che in generale funziona male e che funziona in ogni caso con regole, strumenti ed efficacia molto diversa da regione a regione. Si tratta di una situazione che incide fortemente sulla capacità di competere dei nostri territori e che è stata più volte confermata dalle analisi ufficiali della Commissione Europea e dalle raccomandazioni di riforma che arrivano al nostro paese.

Il quadro della frammentazione delle competenze sullo sviluppo umano è notevole : spetta allo Stato la definizione dei diritti sociali e del lavoro e la loro tutela, spetta alle regioni la materia della programmazione del mercato del lavoro e dell’inclusione sociale, la gestione della sanità e la pianificazione della formazione, spetta alle ex province in via transitoria la funzione dei servizi per l’impiego, che operano però su regole e sistemi regionali, mentre spettano ai comuni le funzioni ed i poteri di intervento in ambito sociale. Davvero un sistema complicato e che non può funzionare

Tutto questo non solo non fa sistema in Italia, ma il più delle volte non lo fa nemmeno all’interno della stessa regione !  Per quanto riguarda le politiche del lavoro, la necessità di integrarle e di stabilire un rapporto diretto tra indennità ed ammortizzatori erogati ( politiche passive), interventi di inserimento al lavoro ( politiche attive) e servizi per l’impiego è quindi ostacolata da una normativa che attribuisce allo Stato attraverso l’Inps la funzione dell’erogazione della politica passiva, alle regioni quella della promozione dell’intervento attivo ed alle ex province in via transitoria ( tramite intesa con le regioni) la funzione della presa in carico del disoccupato tramite il servizio per l’impiego. Se l’Italia è l’unico paese in Europa a finanziare la disoccupazione e non l’occupazione è perché questo sistema diviso e frammentato non consente di attuare la condizionalità tra politica passiva ( la nuova Naspi erogata dallo Stato) e le politiche attive tramite i servizi per l’impiego ( di competenza regionale).

Se in questi anni l’Italia ha aumentato la spesa per politiche passive ( passata da 11 a 25 miliardi di euro in sei anni) e non ha più di tanto investito in attivazione al lavoro e servizi per l’impiego, lo dobbiamo anche all’assenza di un sistema nazionale di riferimento, con regole e strumenti certi, in grado di accompagnare un disoccupato al lavoro. Sono aumentati i disoccupati anche perché in molti sistemi regionali non hanno funzionato le politiche attive per il reimpiego.

I mancati investimenti nei servizi pubblici per l’impiego ( siamo il paese che ha speso meno in Europa negli ultimi dieci anni) e la diversità dei sistemi regionali, fanno si che l’Italia sia il paese in cui si investe meno per attivare al lavoro un disoccupato ed in cui di conseguenza una persona che perde lavoro ha la più alta possibilità di rimanere più a lungo disoccupato. Questa situazione porta per esempio ad avere regole diverse tra regione e regione per l’accesso ad un servizio o ad un intervento di politica attiva, ma anche regole diverse per le imprese che vogliano inserire un giovane in tirocinio od apprendistato. Non esiste in Europa un sistema così disordinato e non esiste soprattutto un sistema in cui una indicazione dello Stato o persino dell’Unione Europea, come il diritto-dovere alla condizionalità tra lavoro e formazione, possa essere disattesa, non attuata o cambiata da una regione, danneggiando i cittadini e le stesse imprese, soprattutto quelle che hanno sedi in regioni diverse.

La permanenza di questo sistema influenza anche l’efficacia delle riforme del Governo, prima tra tutte il “ Jobs Act” che è fortemente limitato nella sua capacità di intervenire sulle politiche attive ed i servizi per l’impiego da questa situazione, che è stata determinata dalla legislazione concorrente sul lavoro tra lo Stato e le regioni.